現(xiàn)行政策下農(nóng)村宅基地糾紛及其解決措施分析

   宅基地糾紛是由宅基地使用權(quán)的一方或者多個(gè)當(dāng)事人之間，因其取得、行使和消滅而產(chǎn)生的爭(zhēng)議。從建國(guó)至今，我國(guó)廣大農(nóng)村地區(qū)一直存在著大量的宅基地糾紛。隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，以及城鎮(zhèn)化，特別是新農(nóng)村建設(shè)的有序開展，廣大鄉(xiāng)村地區(qū)也呈現(xiàn)出蓬勃的發(fā)展趨勢(shì)，宅基地糾紛問題也不斷增加。這一問題嚴(yán)重影響了農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展。為破解這一“毒瘤”，不同的學(xué)者不同角度提出了各種建議。本文重新對(duì)現(xiàn)行政策下農(nóng)村宅基地糾紛展開梳理，希望能夠?yàn)槲覈?guó)解決農(nóng)村宅基地糾紛問題提供一些參考和助力。

一、宅基地糾紛在新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程中的成因探析

  在社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)中，農(nóng)民的生活水平得到提高，他們對(duì)住房環(huán)境的要求也在不斷增加。與此相適應(yīng)的是，宅基地糾紛也有增多的跡象。通過識(shí)別了農(nóng)村宅基地運(yùn)行過程中各子系統(tǒng)要素，可以發(fā)現(xiàn)新農(nóng)村建設(shè)過程中出現(xiàn)的宅基地糾紛的根源主要在于以下幾個(gè)方面：

（一）因未獲批準(zhǔn)而產(chǎn)生爭(zhēng)議

  這一原因具體體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是未經(jīng)批準(zhǔn)就建設(shè)。由于擅自使用，未妥善處理鄰舍關(guān)系進(jìn)而引起爭(zhēng)議。二是亂圈亂占。這導(dǎo)致土地的無序占用，不但對(duì)周邊農(nóng)民的居住環(huán)境、照明環(huán)境造成嚴(yán)重影響，也使本來就狹窄的公路顯得更為狹窄，使得公共通行環(huán)境受到嚴(yán)重破壞。三是臨時(shí)用地逾期未拆除，這會(huì)影響他人對(duì)宅基地正常使用或者對(duì)他人的生產(chǎn)生活造成阻礙進(jìn)而引發(fā)爭(zhēng)議。

（二）違章用地而引發(fā)爭(zhēng)議

  經(jīng)過審批的宅基地如果使用不合理也會(huì)引發(fā)很多的爭(zhēng)議，主要體現(xiàn)為：少批多建、批東建西、私下互換宅基地、侵占共有面積四方面。另外，也有因建設(shè)工程而引起的爭(zhēng)議。由于挖地基、鋪設(shè)管道、安裝設(shè)備以及施工爆炸等原因?qū)e人的宅基地或者建筑安全產(chǎn)生影響，進(jìn)而引發(fā)爭(zhēng)議。除此以外，亂堆亂放建材，占用道路等也常常引發(fā)宅基地糾紛。

（三）宅基地在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的產(chǎn)生爭(zhēng)議

  近年來，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，在城鄉(xiāng)結(jié)合部、集鎮(zhèn)或工業(yè)區(qū)附近，由于周圍有良好的商業(yè)環(huán)境因此不少農(nóng)民會(huì)將住宅用房轉(zhuǎn)變?yōu)樯虡I(yè)用房，或者改為企業(yè)用房。這使得近年來在城鄉(xiāng)結(jié)合部、集鎮(zhèn)或工業(yè)區(qū)附近的農(nóng)民中產(chǎn)生了一類新的宅基地糾紛。甚至還有一些農(nóng)民在國(guó)家明令保護(hù)的農(nóng)民自留地上修建了住宅或商業(yè)用地，這不但違反了法律，而且還會(huì)引發(fā)一系列的連鎖反應(yīng)。另一類新的糾紛是農(nóng)民與村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織及其他相關(guān)部門發(fā)生的爭(zhēng)議。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，隨著土地價(jià)值的增加，大量的老舊住宅改建與拆遷工作也隨之展開，而在此過程中，政府勢(shì)必會(huì)對(duì)宅基地使用權(quán)人與被拆遷人給予一定的補(bǔ)償，這刺激了少數(shù)農(nóng)戶違法變更土地用途，肆意擴(kuò)建村體建設(shè)更多住房，以在將來獲取更多經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

（四）歷史遺留問題

  在我國(guó)農(nóng)村地區(qū)，宅基地的分配和使用歷史悠久，早期的宅基地分配往往缺乏嚴(yán)格的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。由于歷史條件的限制，部分地區(qū)的宅基地分配過程可能存在不規(guī)范的情況，如分配時(shí)沒有明確的權(quán)屬證明文件，或者權(quán)屬證明文件不完整、不準(zhǔn)確。這種不規(guī)范的分配方式導(dǎo)致了宅基地權(quán)屬的模糊性，為后續(xù)的糾紛埋下了隱患。隨著時(shí)間的推移，一些宅基地的權(quán)屬證明文件可能因各種原因遺失或損壞。這些文件是證明宅基地權(quán)屬的重要依據(jù)，一旦遺失或損壞，將使得宅基地的權(quán)屬變得難以確定。在發(fā)生糾紛時(shí)，雙方往往無法提供有效的權(quán)屬證明，導(dǎo)致糾紛難以解決。

（五）社會(huì)心理因素

  宅基地私有觀念源于我國(guó)數(shù)千年的農(nóng)耕社會(huì)歷史。在我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的過程中，土地一直都是農(nóng)民生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，因此他們對(duì)于土地普遍有著十分深厚的感情與依戀，這就導(dǎo)致雖然現(xiàn)代法律已經(jīng)明確宅基地屬于集體所有，農(nóng)民只有使用權(quán)而無所有權(quán)，但是仍有許多農(nóng)民降宅基地視為自己的私有財(cái)產(chǎn)，對(duì)其有著十分強(qiáng)烈的維護(hù)意識(shí)。因此，當(dāng)自己的宅基地使用權(quán)受到侵害時(shí)，農(nóng)民便會(huì)進(jìn)行激烈抗?fàn)帲瑥亩鴮?dǎo)致一系列糾紛的出現(xiàn)。例如部分農(nóng)民對(duì)于宅基地轉(zhuǎn)讓征收政策的理解不到位，擔(dān)心自身的利益遭受損失，從而不愿意配合政府工作。此外，農(nóng)民之間也容易發(fā)生一些鄰里摩擦，這些摩擦如果得不到及時(shí)化解，就會(huì)在積累的過程中逐漸演變成為更大的糾紛。例如排水通道使用、宅基地邊界劃分等。

二、農(nóng)村宅基地糾紛處理的法理思考

農(nóng)村宅基地糾紛因其發(fā)生的地域、當(dāng)事人等多種因素，與普通民事糾紛相比，有其不同之處：其發(fā)生范圍廣，歷時(shí)長(zhǎng)，家族參與性強(qiáng)，上層對(duì)抗激烈，解決起來十分困難，如得不到妥善解決，極有可能演變成違法犯罪。

（一）健全我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)獲得機(jī)制

  其一，制定申請(qǐng)標(biāo)準(zhǔn)：明確申請(qǐng)主體范圍，基于法律法規(guī)對(duì)主體資格進(jìn)行限定，只有村集體成員享有申請(qǐng)資格；規(guī)定申請(qǐng)次數(shù)，原則上一人享有一次申請(qǐng)資格，如果成功獲得審批，再次申請(qǐng)，就不滿足申請(qǐng)條件。其二，完善土地使用權(quán)出讓程序，廢除土地所有權(quán)初次取得的行政審批制度。在《憲法》《民法總則》《物權(quán)法》等法律的規(guī)范下，建設(shè)更合理的土地使用權(quán)出讓程序。我國(guó)村集體享有集體土地所有權(quán)，宅基地就包括在其中。但基于《土地管理法》62條的規(guī)定，宅基地的使用需要經(jīng)由縣級(jí)以上人民政府的批準(zhǔn)。兩者存在沖突，與土地所有權(quán)原則背離，并且不利于保障村集體成員的合法權(quán)益。因此，這項(xiàng)行政審批制度應(yīng)當(dāng)廢除，在不違背土地所有權(quán)的前提下更好地保障宅基地使用權(quán)。

（二）完善宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)機(jī)制

  《物權(quán)法》頒布以來，有關(guān)宅基地使用權(quán)能否自由流轉(zhuǎn)一直爭(zhēng)議不斷。但其中關(guān)于宅基地使用權(quán)在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的流轉(zhuǎn)基本上則不存在爭(zhēng)議，爭(zhēng)議的焦點(diǎn)就集中在宅基地使用權(quán)能否流轉(zhuǎn)于村集體之外。這一問題牽扯到各方面利益，必須慎重處理。針對(duì)這一爭(zhēng)議，本文提出了幾點(diǎn)看法，對(duì)明確了具體的做法：其一，健全宅基地使用權(quán)的繼承制度。首先，我國(guó)應(yīng)從立法層面上對(duì)農(nóng)村宅基地進(jìn)行確認(rèn)，并對(duì)不同情形分別設(shè)置相應(yīng)的權(quán)利規(guī)則。如果發(fā)生了房屋繼承，則要根據(jù)集體經(jīng)濟(jì)組織成員的實(shí)際情況，對(duì)其進(jìn)行處理。其二，完善我國(guó)《物權(quán)法》對(duì)宅基地使用權(quán)的登記制度，當(dāng)前相關(guān)登記制度仍存在諸多不完善之處。因此，未來相關(guān)部門需要在《物權(quán)法》的指導(dǎo)下繼續(xù)完善宅基地使用權(quán)登記工作，建設(shè)統(tǒng)一的宅基地使用權(quán)登記機(jī)構(gòu)，并將其交由縣級(jí)以上土地行政主管部門負(fù)責(zé)。

（三）健全宅基地使用權(quán)退出機(jī)制

  積極規(guī)范和健全宅基地使用權(quán)的退出制度。為了切實(shí)提高農(nóng)村宅基地的使用效率，有關(guān)部門應(yīng)建立健全的農(nóng)村宅基地使用權(quán)退出機(jī)制，并切實(shí)貫徹實(shí)施。尤其是要完善宅基地使用權(quán)的期限制度，從而建立起完善的宅基地使用權(quán)退出機(jī)制。農(nóng)地流轉(zhuǎn)是農(nóng)地流轉(zhuǎn)的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，也是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度走向科學(xué)化的必然選擇。要使農(nóng)村宅基地退出制度的順利運(yùn)行，必須建立一套科學(xué)、合理的補(bǔ)償機(jī)制。對(duì)此，有關(guān)部門應(yīng)從多方角度出發(fā)，以保障農(nóng)戶基本利益為核心，構(gòu)建一套科學(xué)、完善的農(nóng)村宅基地補(bǔ)償制度。在我國(guó)，宅基地是一種重要的社會(huì)保障制度，在這種制度下，如果農(nóng)民喪失了自己的土地產(chǎn)權(quán)，則其就喪失了生活的安全感。因此，在農(nóng)村宅基地使用權(quán)退出機(jī)制建設(shè)過程中，政府還要完善社會(huì)保障體系，提升農(nóng)民安全感，只有這樣才能維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定。

（四）加大對(duì)政策的宣傳，提高有關(guān)政策的透明度

  要針對(duì)國(guó)家在各個(gè)階段的宏觀政策以及不同地區(qū)在土地管理過程中遇到的各種問題，因地制宜地選取相應(yīng)的法律、法規(guī)，切中要點(diǎn)，以保證問題靈活、高效地加以解決。政策宣傳方式應(yīng)當(dāng)通俗易懂，使廣大農(nóng)民群眾了解、接受、遵守黨的政策及有關(guān)法律、法規(guī)，了解宅基地有償使用政策的運(yùn)行機(jī)制以及對(duì)鄉(xiāng)村治理影響，使他們?cè)谡丶m紛中維護(hù)好自身利益，同時(shí)也有效避免宅基地糾紛的出現(xiàn)。通過加強(qiáng)群眾的法律意識(shí)、提高政策的宣傳力度，可以從源頭上有效封堵宅基地糾紛。此外，面對(duì)新農(nóng)村建設(shè)的迫切需求，相關(guān)部門還要盡快制定符合鄉(xiāng)村實(shí)際的村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃在，并將其以群眾認(rèn)可的方式進(jìn)行公開，接受群眾的監(jiān)督。

（五）尊重與融合地方傳統(tǒng)文化

  首先，農(nóng)村地區(qū)長(zhǎng)期形成的傳統(tǒng)習(xí)俗和觀念，往往對(duì)宅基地的分配、使用和管理有著深遠(yuǎn)的影響。在解決宅基地糾紛時(shí)，簡(jiǎn)單地套用現(xiàn)代法律法規(guī)可能難以得到村民的完全認(rèn)同和理解。因此，在法治框架下，適當(dāng)考慮農(nóng)村的傳統(tǒng)習(xí)慣和社會(huì)實(shí)際，有助于增強(qiáng)糾紛處理的合理性和可接受性。其次，融合傳統(tǒng)文化并不意味著忽視法律權(quán)威，而是要在尊重法律的前提下，尋找法律與傳統(tǒng)文化之間的契合點(diǎn)。通過宣傳教育等方式，引導(dǎo)村民在遵守法律的同時(shí)，也尊重和維護(hù)傳統(tǒng)習(xí)俗和道德觀念，形成法律與道德相輔相成的良好氛圍。最后，尊重與融合傳統(tǒng)文化還有助于促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)的和諧穩(wěn)定。通過平衡傳統(tǒng)與現(xiàn)代的沖突，可以減少因文化差異而引起的糾紛和矛盾，增強(qiáng)村民之間的凝聚力和歸屬感，為農(nóng)村社會(huì)的長(zhǎng)期發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

三、結(jié)語

  當(dāng)前鄉(xiāng)村存在著基于宅基地使用權(quán)產(chǎn)生的各種各樣的糾紛問題，這成為影響農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的重要因素。同時(shí)，這也是鄉(xiāng)村治理所必須面對(duì)的問題?；诂F(xiàn)行政策探究農(nóng)村宅基地糾紛的解決機(jī)制，成為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有效實(shí)施、鄉(xiāng)村社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展的重要基礎(chǔ)。本文研究后提出了健全我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)獲得機(jī)制、流轉(zhuǎn)機(jī)制、退出機(jī)制以及加大對(duì)政策的宣傳工作四項(xiàng)措施，為農(nóng)村宅基地糾紛的解決機(jī)制建設(shè)提供一些參考。

文章來源：  《河南經(jīng)濟(jì)報(bào)》   http://k2057.cn/w/qt/34236.html