關(guān)于黑龍江省擬進(jìn)行農(nóng)地入市的思考——經(jīng)濟論文

一．引言

    在中國五千年的歷史中，土地問題一直處于核心位置。在全中國13億人口中，農(nóng)村人口占據(jù)50.32%的比例。也就是說我國有一半以上的人口都居住在農(nóng)村，農(nóng)民的土地問題自然是重中之重。要推動城市現(xiàn)代化進(jìn)程，就必須進(jìn)行農(nóng)村土地改革。對此，十二屆全國人大常委會第十三次會議審議了國務(wù)院關(guān)于提請審議《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等33個試點縣(市、區(qū))行政區(qū)域暫時調(diào)整實施有關(guān)法律規(guī)定的決定(草案)》的議案。該議案提出在試點期間暫停實施土地管理法中關(guān)于集體建設(shè)用地使用權(quán)不得出讓等的規(guī)定，明確在符合規(guī)劃、用途管制和依法取得的前提下，允許存量農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)出讓、租賃、入股，實行與國有建設(shè)用地使用權(quán)同等入市、同權(quán)同價。由此，國家已明確指出“入市”的只能是農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，但對宅基地可以實行自愿有償?shù)耐顺觥⑥D(zhuǎn)讓機制。

    其實“農(nóng)地入市”并不是一個新鮮的概念。早在2009年浙江省嘉興市作為農(nóng)村宅基地“入市”的開創(chuàng)者，已經(jīng)成功地置換出近萬畝的宅基地作為工業(yè)和建設(shè)用地。雖然“嘉興模式”并不是嚴(yán)格意義上的農(nóng)地入市，但其仍然為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供了借鑒。由此，我國的農(nóng)地入市變間接為直接，即集體土地不需經(jīng)過國家征用就可轉(zhuǎn)作非農(nóng)建設(shè)用地，這標(biāo)志著我國農(nóng)村土地改革進(jìn)入了歷史新階段，真正地拉開了土改的序幕。

二．黑龍江省安達(dá)市農(nóng)地使用現(xiàn)狀

    安達(dá)市屬于黑龍江省的縣級市，為綏化市代管。安達(dá)市擁有耕地169萬畝，但只有0.6萬畝用作國有建設(shè)用地。因此，安達(dá)市擁有大量土地資源用于城市建設(shè)用地和農(nóng)村集體建設(shè)用地的權(quán)衡分配。黑龍江省早于2012年啟動了農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的工作，這為接下來開展農(nóng)地入市試點奠定基礎(chǔ)。目前，安達(dá)市的農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證率達(dá)到95.6%，已基本完成。對農(nóng)戶地籍、宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作也已經(jīng)完成近70%。在此基礎(chǔ)上，安達(dá)市為了發(fā)展農(nóng)牧業(yè)積極開展“一帶五十園”項目，建設(shè)農(nóng)業(yè)科技園區(qū)，已完成土地流轉(zhuǎn)102萬畝。安達(dá)市現(xiàn)有集中經(jīng)營土地42426畝，地方政府積極組織農(nóng)民參與經(jīng)濟合作，實行土地集體經(jīng)營，已成立農(nóng)民股份公司278家。同時，在宅基地置換方面主要以新建老城區(qū)和棚戶區(qū)改造為主。地方政府重點整合安達(dá)市北部灣新區(qū)周邊的農(nóng)村，將農(nóng)民回遷至新建樓房集體居住。并積極成立新型農(nóng)村社區(qū)，目前已經(jīng)建設(shè)完成吉星崗鎮(zhèn)農(nóng)民新城和吉星社區(qū)，使農(nóng)民陸續(xù)搬進(jìn)城市。在下一階段，安達(dá)市打算開展集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點和農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺試點，并完善土地二級市場開發(fā)政策。

三．安達(dá)市實行農(nóng)地入市的模式

1.成立土地股份合作社

    “土地股份合作社”是2010年四川省崇州市進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)時采取的模式。具體做法是由村民按組建合作社管理層，由理事會決定種植品種和規(guī)模。入社農(nóng)民以其土地承包經(jīng)營權(quán)作為股份，年終時按股分紅。而合作社將土地承包經(jīng)營權(quán)抵押給銀行貸款，取得的融資資金作為生產(chǎn)投入成本。安達(dá)市農(nóng)牧業(yè)發(fā)達(dá)，成立股份合作社不僅可以增加糧食產(chǎn)量，更可以提高土地資源利用率。地方政府可以以村小組為單位成立合作社，將村民土地集中起來進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)和集約型經(jīng)營。以0.01畝作為一股，將農(nóng)民的土地折算成股份，按照比例以土地承包經(jīng)營權(quán)置換土地紅利。土地由合作社統(tǒng)一管理，入社農(nóng)民只需坐等年終分紅。這樣不僅可以提高生產(chǎn)效率，入社農(nóng)民還可以外出打工獲得額外收入?！巴恋毓煞莺献魃纭蹦Ｊ郊瓤梢栽黾愚r(nóng)民收入又有利于土地適度規(guī)模經(jīng)營，因此這種模式對安達(dá)市實行農(nóng)地入市具有積極借鑒意義。

2.建設(shè)農(nóng)牧產(chǎn)業(yè)示范園區(qū)

    事實上安達(dá)市的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)示范園區(qū)已初具規(guī)模。在2013年安達(dá)市開始興建“一帶五十園”項目，建設(shè)了玉米高產(chǎn)創(chuàng)建示范園區(qū)151處，將土地集中起來進(jìn)行農(nóng)作物大規(guī)模生產(chǎn)。但這只是雛形，安達(dá)市畜牧業(yè)發(fā)達(dá)，因此還可以建設(shè)畜牧產(chǎn)業(yè)科技園。在集中的一片土地上建設(shè)奶牛生產(chǎn)基地，農(nóng)民以土地畝數(shù)換取擁有的奶牛數(shù)量。入園后統(tǒng)一培訓(xùn)農(nóng)民養(yǎng)殖技術(shù)，后期可根據(jù)農(nóng)民的技術(shù)熟練程度作為技術(shù)入股依據(jù)。這樣不僅可以提高農(nóng)民的個人收入，還可以發(fā)展安達(dá)市優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)其經(jīng)濟發(fā)展。

3.“土地銀行”模式

    2008年成都市率先成立“土地銀行”。該模式采用銀行經(jīng)營方式，農(nóng)民將土地承包經(jīng)營權(quán)存入“土地銀行”，由組建的農(nóng)業(yè)資源經(jīng)營合作社進(jìn)行統(tǒng)一管理?！巴恋劂y行”將農(nóng)民存入的土地承包經(jīng)營權(quán)集中起來貸給企業(yè)，農(nóng)民可以獲得土地使用權(quán)產(chǎn)生的利息收入。安達(dá)市可以將村委會作為“土地銀行”的管理者，每一個村小組成立一個農(nóng)業(yè)資源經(jīng)營合作社，由合作社負(fù)責(zé)對入社農(nóng)民進(jìn)行培訓(xùn)和資料供應(yīng)。合作社可以將集中起來的土地承包經(jīng)營權(quán)統(tǒng)一存入“土地銀行”，再由銀行將其貸給企業(yè)。例如銀行可以將土地承包經(jīng)營權(quán)貸給安達(dá)市當(dāng)?shù)氐娜橹破菲髽I(yè)，企業(yè)獲得資金可以擴大生產(chǎn)規(guī)模，勢必會帶動其奶牛產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。這種循環(huán)不僅使農(nóng)民獲得穩(wěn)定收入，更推動了安達(dá)市特色產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展，無疑是雙贏的表現(xiàn)。同時，“土地銀行”還可以依據(jù)農(nóng)民存入土地面積進(jìn)行二次分紅。這樣既為農(nóng)民提供穩(wěn)定收入，又最大程度地實現(xiàn)了集約化經(jīng)營。

四．實行農(nóng)地入市存在的問題

1.可能會侵犯農(nóng)民的合法權(quán)益

    農(nóng)地入市并不僅圍繞農(nóng)民和政府，更是涵蓋了開發(fā)商。政府征用土地通常是為了發(fā)展工商業(yè)，農(nóng)民得到的補償款是按照土地產(chǎn)出計算的。從一定意義上來講，它是對農(nóng)民享有土地使用權(quán)的一次性買斷。在此過程中，政府得到了農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地的增值價值，開發(fā)商獲得了開發(fā)樓盤的巨額利潤，似乎只有農(nóng)民利益受損。雖然這種制度向失地農(nóng)民保障讓其享有城市居民的醫(yī)療保險、住房公積金以及養(yǎng)老保證 ，但農(nóng)民在失去了原有集體土地帶來的收益后，除了最開始得到的一次性補償款，很可能不能真正享有與城市居民同等的待遇。這就會造成農(nóng)民失地又失業(yè)，離開村莊又進(jìn)不了城的尷尬境地，使失地農(nóng)民邊緣化。這對純粹依靠土地吃飯的農(nóng)民來說無疑是不利的。

2.易產(chǎn)生政府腐敗的現(xiàn)象

    農(nóng)地入市開展過程存在著巨額利益，這就容易滋生腐敗?，F(xiàn)行農(nóng)地入市的前提是，國家征用需走在農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地之前，然后才能進(jìn)入市場進(jìn)行交易，這可能會使一些政府人員受到巨額利益的趨使而強制對農(nóng)民征地。同時，對農(nóng)民征用地補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)也是由政府制定的，農(nóng)民沒有話語權(quán)。

3.易使土地問題產(chǎn)生爭議

    由于國家規(guī)定農(nóng)村集體用地不能在土地市場中流轉(zhuǎn)，要想實現(xiàn)“同地、同價、同權(quán)”是非常困難的，因此農(nóng)民在農(nóng)地入市過程中并不能得到完全的利益，這就會造成農(nóng)民、開發(fā)商和政府三者日趨緊張的關(guān)系。農(nóng)民在這場土地博弈過程中并不能被平等對待，甚至處于劣勢地位。如果這些問題得不到有效解決，那么城鄉(xiāng)矛盾會進(jìn)一步擴大，對城市化進(jìn)程產(chǎn)生巨大阻礙。在這時，農(nóng)地入市無疑變成了一場災(zāi)難。

五．對黑龍江省實行農(nóng)地入市的建議

1.因地制宜，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)

    黑龍江省在實施農(nóng)地入市的過程中要以安達(dá)市的實際情況為藍(lán)本，根據(jù)自身情況設(shè)計出最合適的方案，不能照抄照搬其他省市的模式。安達(dá)市是“中國奶牛之鄉(xiāng)”，也是著名的肉?；?。因此，安達(dá)市在實行農(nóng)地入市之后，完全可以利用其優(yōu)勢發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)鏈。建設(shè)奶牛產(chǎn)業(yè)基地，培訓(xùn)失地農(nóng)民使他們掌握飼養(yǎng)奶牛的相關(guān)知識，進(jìn)行集中生產(chǎn)，提高生產(chǎn)效率。同時在撤村建鎮(zhèn)的過程中要建立相對穩(wěn)定和可靠的社會保障制度，避免失地農(nóng)民集體返貧的現(xiàn)象。

2.完善相關(guān)法律法規(guī)，預(yù)防暗箱操作

    安達(dá)市在執(zhí)行農(nóng)地入市政策的過程中，要明確界定流轉(zhuǎn)范圍，合理規(guī)劃土地。避免地方政府進(jìn)行私下交易、截留資金，損害農(nóng)民合法權(quán)益。同時，在撤村建鎮(zhèn)的過程中要避免政府官員與開發(fā)商勾結(jié)及官官相護(hù)現(xiàn)象的產(chǎn)生，杜絕土地尋租。

3.明確土地產(chǎn)權(quán)，避免逆城市化現(xiàn)象

    安達(dá)市地理位置優(yōu)越，南距黑龍江省省會哈爾濱120公里，北至“鶴城”齊齊哈爾160公里，與世界石油名城大慶毗鄰，位于哈大齊經(jīng)濟帶上的黃金地段。因為現(xiàn)階段農(nóng)地入市在試點行政區(qū)域內(nèi)不得以退出宅基地使用權(quán)作為進(jìn)城落戶的條件，宅基地退出實行自愿有償，轉(zhuǎn)讓僅限在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部進(jìn)行。所以在這個過程中要明確土地產(chǎn)權(quán)，避免周邊城市的居民為了實現(xiàn)利益最大化到安達(dá)市買地建房，導(dǎo)致逆城市化問題。要妥善處理城鎮(zhèn)居民和農(nóng)民的關(guān)系，避免土地爭端，縮小城鄉(xiāng)差距，帶動安達(dá)市的發(fā)展。

六．參考文獻(xiàn)

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[3]黃楠楠.2014.“農(nóng)地入市”問題之我見.南方論刊.6期

[4]四川省成都市農(nóng)業(yè)委員會.2010.四川省成都市土地流轉(zhuǎn)模式典型案例

本文來源：http://k2057.cn/w/jg/4506.html  《經(jīng)濟研究導(dǎo)刊》