鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下耕地“非糧化”的法律問題研究

糧食是我們生命的源泉，也是我們賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)民的需求也日益多元，農(nóng)業(yè)收入很難滿足農(nóng)民日益多樣的需求。需要采取相關(guān)法律措施來積極回應(yīng)，我國法律也在加強(qiáng)對耕地的保護(hù)力度，但是這些法律規(guī)定都未能落實(shí)在具體的問題當(dāng)中，有必要完善相關(guān)法律法規(guī)來規(guī)制耕地“非糧化”，通過嚴(yán)格的手段和方式從根源上解決耕地“非糧化”問題。在嚴(yán)守糧食生命線、國家發(fā)展以及鄉(xiāng)村振興發(fā)展的背景下，防止耕地“非糧化”問題已經(jīng)刻不容緩。2020年國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見》也提到了關(guān)于耕地“非糧化”問題需要引起重視。2024年國家統(tǒng)計局發(fā)布我國糧食產(chǎn)量數(shù)據(jù)，我國糧食種植面積為1.187億公頃。2019至2020年我國耕地“非糧化”率為27%。站在鄉(xiāng)村治理的視角下探究耕地“非糧化”的法律規(guī)制問題，梳理分析現(xiàn)行法律對防止耕地“非糧化”存在的問題以及完善路徑。對于解決耕地“非糧化”問題具體理論和實(shí)踐意義。

一、我國耕地“非糧化”存在的問題

（一）耕地保護(hù)與自主經(jīng)營之間的沖突

我國的法律規(guī)定農(nóng)戶可以自主選擇在耕地上種植農(nóng)作物，而耕地“非糧化”則是對農(nóng)戶自主行使耕地經(jīng)營權(quán)的限制。要解決耕地“非糧化”問題，首先就是要處理好農(nóng)戶的自主經(jīng)營權(quán)利與防止耕地“非糧化”之間的關(guān)系。農(nóng)民在耕地上種植糧食以外的經(jīng)濟(jì)作物，是否就一定會違反法律還有待進(jìn)一步論證。我國的《土地承包經(jīng)營法》第十七條規(guī)定“土地承包經(jīng)營權(quán)人依法享有承包地使用、收益的權(quán)利并有權(quán)自主組織生產(chǎn)經(jīng)營和處置產(chǎn)品的權(quán)利?！币?guī)定中法律并沒有禁止和限制在耕地糧食以外的其他作物，相反，法律則是在保護(hù)農(nóng)戶的自主經(jīng)營權(quán)。所以，農(nóng)戶能自主的在耕地上種植糧食是有法律依據(jù)的，不受限制。農(nóng)戶的維權(quán)意識有所提高，針對耕地“非糧化”的問題，群眾的反應(yīng)是較為激烈的，如果從鄉(xiāng)村振興的角度出發(fā)，農(nóng)戶種植水果、蔬菜類等非糧食作物可以獲得比糧食更高的收益話，可不用讓農(nóng)戶在耕地上必須種植糧食，不宜對農(nóng)戶的自主經(jīng)營權(quán)有過多的限制。

（二） 耕地保護(hù)缺乏明確具體的規(guī)定

我國目前保護(hù)耕地的法律法規(guī)有《土地管理法》《土地管理法實(shí)施條例》《基本農(nóng)田保護(hù)條例》《國務(wù)院辦公廳關(guān)于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見》《國務(wù)院辦公廳關(guān)于堅決制止耕地“非農(nóng)化”行為的通知》。但這些法律法規(guī)都不細(xì)化到具體實(shí)踐中，缺乏針對性。此外，我國目前的立法側(cè)重于保護(hù)的是耕地的種植能力，而忽視了耕地種植的方式和范圍。如果當(dāng)前的法律規(guī)定匱乏將難以有效解決耕地“非糧化”問題。因為 “非糧化”如果沒有造成耕地質(zhì)量、產(chǎn)能的破壞，就算農(nóng)戶種植非糧食作物就沒有違法，針對此種情況，很難采取有效的措施對其進(jìn)行規(guī)制和約束。

二、我國耕地“非糧化”的法律規(guī)制路徑

（一）差異化賦權(quán)

糧食安全和農(nóng)民的生計對于國家來講同樣重要。法律的建立和實(shí)施和國家的干預(yù)都必須同時兼顧。對耕地“非糧化”的治理，通過對耕地實(shí)行差異化賦權(quán)，將耕地細(xì)分為不同類型實(shí)施差異化賦權(quán)，立法應(yīng)當(dāng)對不同類型的耕地明確使用的邊界，并細(xì)化界定不同類型耕地的使用方式和范圍。對不同的耕地實(shí)施差異化保護(hù)。在立法層面把耕地劃分為不同類型實(shí)行差異化賦權(quán)，能夠有效化解市場發(fā)展與公共利益之間的沖突，《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》中提到建立農(nóng)用地分類管理機(jī)制針對土地給出了合理的使用辦法。耕地承擔(dān)糧食安全的重任，更多的還是以生產(chǎn)糧食為主。

（二）細(xì)化責(zé)任邊界

目前法律缺乏對其他破壞耕地種植行為的界定標(biāo)準(zhǔn)，僅在永久基本農(nóng)田上發(fā)展林業(yè)、果業(yè)、養(yǎng)殖魚有明確規(guī)定。如此一來在執(zhí)法過程中會出現(xiàn)漏失破壞耕地的行為，造成耕地“非糧化”行為的責(zé)任與處罰不對等。讓立法能夠在耕地“非糧化”問題中發(fā)揮作用，把造成耕地“非糧化”的嚴(yán)重程度來承擔(dān)不同的法律責(zé)任。按照對耕地的質(zhì)量、產(chǎn)能的影響程度劃分為毀滅性破壞、可恢復(fù)性損害、沒有造成損害幾個類別，相應(yīng)承擔(dān)行政處罰、民事責(zé)任、正確引導(dǎo)三種不同程度的法律責(zé)任。

三、 結(jié)論

耕地“非糧化”問題主要還是國家為保障糧食安全的目標(biāo)與土地承包經(jīng)營自主權(quán)之間的矛盾，映射出的深層問題就是政府與市場主體之間的關(guān)系?；狻胺羌Z化”問題，需要借助法律來干預(yù)和控制，通過差異化賦權(quán)、細(xì)化責(zé)任邊界的法律規(guī)制方式，有效平衡農(nóng)戶權(quán)益與國家糧食安全、鄉(xiāng)村振興之間的關(guān)系。只有保證國家耕地質(zhì)量和數(shù)量的條件下合理規(guī)制農(nóng)戶進(jìn)行糧食種植活動，才能有效防止耕地“非糧化”問題，進(jìn)而更好的與鄉(xiāng)村振興發(fā)展相銜接。

文章來源：  《河南經(jīng)濟(jì)報》   http://k2057.cn/w/qt/34236.html