新形勢下社會資本在PPP項目中的財務(wù)戰(zhàn)略與風險管理探討

引言

我國正處于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)需求高速增長的關(guān)鍵階段。為了深化基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革，切實激發(fā)企業(yè)投資活力，政府大力發(fā)展并鼓勵社會資本通過公私合作（PPP）的模式參與基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目。越來越多的社會資本也被PPP模式的發(fā)展前景和預(yù)期收益所吸引。與此同時，PPP項目對社會資本的要求也在不斷提高，需要制定科學的投資戰(zhàn)略，做好全面的風險管理。研究社會資本在PPP模式中參與投資決策和風險管理的相關(guān)問題，對指導(dǎo)其更好地評估選擇項目、制定投資策略具有重要意義。這不僅關(guān)系到單個PPP項目的成功實施，也關(guān)系到PPP模式的總體發(fā)展前景。

一、社會資本參與PPP項目的動因

（一）社會資本的角色與動機

社會資本在參與項目時，應(yīng)以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，積極踐行黨的二十大提出的精神，堅守穩(wěn)中求進的工作總基調(diào)。在此基礎(chǔ)上，要全面貫徹新發(fā)展理念，加速構(gòu)建新的發(fā)展格局，特別關(guān)注推動企業(yè)實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。為了實現(xiàn)這一目標，社會資本需要積極尋找新的盈利增長點，同時積極適應(yīng)政府和社會資本合作的新機制，有效利用市場機制的作用，擴大企業(yè)的投資空間，以確保企業(yè)能夠?qū)崿F(xiàn)經(jīng)濟目標。在參與政府和社會資本合作的PPP項目時，社會資本的主要動機之一是這種合作模式可以為其提供穩(wěn)定的投資回報。PPP項目中政府部門和社會資本之間會簽訂長期的特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議，明確約定項目的收益分配方式和投資回報保障機制。相比于傳統(tǒng)的基建項目融資模式，這大大降低了社會資本的投資風險。PPP項目投資額通常很大、建設(shè)運營期很長，如果完全由社會資本獨立承擔投融資與項目實施，風險壓力會很大。而政府部門的介入分擔了部分風險，有利于社會資本控制整體風險水平。PPP模式下政府和社會資本發(fā)揮各自的資源與能力優(yōu)勢，政府提供土地、行政協(xié)調(diào)支持，社會資本提供資金和專業(yè)項目管理經(jīng)驗、專業(yè)運營能力，雙方勢能整合充分發(fā)揮項目運營效率。

（二）新形勢下社會資本參與PPP項目的機遇

新形勢下，中央和地方政府為推進基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展PPP模式，出臺了大量政策支持社會資本廣泛參與相關(guān)項目，同時國辦函〔2023〕115號國家發(fā)展改革委、財政部發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制的指導(dǎo)意見》，預(yù)期未來PPP項目市場空間會持續(xù)擴大，這為社會資本提供了重要發(fā)展機遇。在經(jīng)濟增速放緩的背景下，傳統(tǒng)的制造業(yè)、房地產(chǎn)等投資領(lǐng)域面臨下行壓力，而作為新興模式的PPP項目具有長期穩(wěn)定的收益前景，已成為社會資本布局的新的利潤增長點。隨著市場化改革不斷推進，PPP項目運營的自主權(quán)繼續(xù)擴大，社會資本可以在項目運營方案、收費定價、特許經(jīng)營期限等環(huán)節(jié)獲得較大自主權(quán)，這對推動其深度參與PPP建設(shè)具有重要制度保障作用。技術(shù)進步也讓PPP項目運用數(shù)字化手段提高管理運營效率獲得先發(fā)優(yōu)勢。中央和地方設(shè)置的PPP項目投融資平臺，以及國企和金融機構(gòu)推出的PPP基金，為社會資本進入PPP領(lǐng)域提供了資金支持和渠道支撐。

二、社會資本在PPP項目中的財務(wù)戰(zhàn)略

（一）1PPP項目在不同發(fā)展階段的財務(wù)戰(zhàn)略選擇

社會資本在PPP項目不同階段的財務(wù)戰(zhàn)略各有側(cè)重。項目前期，主要目標是通過公平競爭中標PPP項目，關(guān)鍵在于合理配置資本結(jié)構(gòu)，適當采用杠桿融資擴大項目規(guī)模；建設(shè)期，重點控制融資成本，可運用政府資本金注入方式投資支持、分期融資、資產(chǎn)證券化等方式降低成本；運營初期，現(xiàn)金流是生命線，要加快資產(chǎn)變現(xiàn)，縮短資金周轉(zhuǎn)期，保證短期償債能力；中后期運營要著眼長期償債能力，注重風險防范，建立儲備、調(diào)整債務(wù)期限結(jié)構(gòu)等；項目終期則要依法依規(guī)做好移交，順利實施退出機制，實現(xiàn)回收投資、獲利。社會資本的PPP項目財務(wù)戰(zhàn)略主線是在項目全生命周期內(nèi)實現(xiàn)財務(wù)目標的平穩(wěn)切換和有機銜接。前期以擴大規(guī)模獲利為主，中期以控制運營成本減虧為要，后期則注重規(guī)避風險、投資回收。在這一主線下，社會資本能夠充分發(fā)揮財務(wù)手段的調(diào)控作用，助力PPP項目在建設(shè)、融資、運營、移交各階段都實現(xiàn)預(yù)期效果。

（二）新形勢下社會資本對PPP項目投資戰(zhàn)略的選擇

隨著社會經(jīng)濟形勢的不斷演變，社會資本在參與公私合作項目（PPP項目）時，必須根據(jù)新形勢和市場條件來調(diào)整其投資戰(zhàn)略。新形勢下，社會資本傾向于實施多元化投資策略，分散風險。他們會將資金分配到不同類型的PPP項目中，涵蓋基礎(chǔ)設(shè)施和交通樞紐項目、生態(tài)保護和環(huán)境治理項目、綠色能源、智慧城市、數(shù)字化技術(shù)等領(lǐng)域，以降低行業(yè)特定風險的沖擊，減緩市場波動對投資組合的不利影響。社會資本通常注重長期價值，特別是在不穩(wěn)定的市場環(huán)境下，更傾向于參與具有穩(wěn)定現(xiàn)金流和長期合同的PPP項目，以確?？沙掷m(xù)的投資回報。仔細評估項目的風險，并與政府合作設(shè)計合同條款，明確風險分擔責任，通過建立有效的風險識別、評估和管理機制來實現(xiàn)，確保在項目運營期間風險得到妥善處理。選擇參與具有技術(shù)含量和創(chuàng)新潛力的PPP項目，以增加項目的競爭力和長期可持續(xù)性。

（三）資源配置、資金運用與項目經(jīng)濟效益的最優(yōu)化

在參與公私合作項目（PPP項目）中，社會資本必須精確配置資源、有效運用資金，并追求項目經(jīng)濟效益的最優(yōu)化。資源配置的重要性在于確保項目成功實施，需要合理分配人力、物力、技術(shù)和管理資源以滿足項目的特定需求。同時，資金運用的有效性對于實現(xiàn)項目的經(jīng)濟效益至關(guān)重要，社會資本應(yīng)確保資金投入到項目的關(guān)鍵領(lǐng)域，并優(yōu)化資金結(jié)構(gòu)以降低融資成本。為了最優(yōu)化項目經(jīng)濟效益，社會資本應(yīng)采取成本控制、風險管理、現(xiàn)金流管理和項目績效監(jiān)控等策略。引入新技術(shù)和創(chuàng)新方法以提高項目效率，降低運營成本，以及考慮可持續(xù)性發(fā)展也是重要的因素。通過這些方法，社會資本能最大程度地提高項目的經(jīng)濟效益，確保長期的投資回報，同時為社會和經(jīng)濟發(fā)展作出積極貢獻。資源配置、資金運用和項目經(jīng)濟效益的最優(yōu)化是PPP項目成功的關(guān)鍵要素之一，需要綜合考慮多個因素，并采取精細化的管理和決策策略。在實際項目決策中，社會資本需要仔細評估經(jīng)濟效益指標，以便更全面地了解項目的潛在回報和風險。

（四）新形勢下社會資本對PPP項目融資戰(zhàn)略的選擇

在新形勢下，社會資本參與公私合作項目（PPP項目）時，必須精心考慮融資戰(zhàn)略，以滿足項目需求、降低成本、提高回報率。社會資本應(yīng)考慮多種融資方式，以降低融資風險，同時充分利用不同融資工具的優(yōu)勢。社會資本可以利用政府提供的貸款擔保、稅收優(yōu)惠、項目風險分擔等政策，降低融資成本，提高融資的可行性。同時積極探索協(xié)調(diào)金融機構(gòu)采用風險可控、商業(yè)可持續(xù)的原則，通過預(yù)期收益質(zhì)押等方式為PPP項目提供融資支持。在符合條件的情況下，政府可以支持PPP項目發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）。社會資本應(yīng)比較不同融資選項的融資成本，以確保最佳的融資條件，提高項目的回報率。社會資本應(yīng)采取適當?shù)娘L險管理措施，以降低金融風險對項目的影響。

（五）資本結(jié)構(gòu)優(yōu)化與資金籌措，風險收益平衡與資金回報

資本結(jié)構(gòu)的優(yōu)化涉及確定合適的股權(quán)和債務(wù)比例，需要平衡項目的風險和回報。資金籌措是確保項目融資的關(guān)鍵步驟，社會資本可以通過多種方式籌措資金，但選擇必須與融資市場條件、項目需求和資金成本相匹配。在資本結(jié)構(gòu)和資金籌措方面，社會資本需要仔細平衡風險與回報，確保決策符合項目的可承受風險水平。資金回報是社會資本參與PPP項目的最終目標之一，應(yīng)制定清晰的資金回報目標，并積極主動提高項目的運營績效，同時考慮現(xiàn)金流的可持續(xù)性。風險管理是不可或缺的一部分，社會資本應(yīng)制定風險管理策略，以保護資本并確保項目的穩(wěn)健運營。鼓勵社會資本通過技術(shù)、管理和商業(yè)模式的創(chuàng)新，以降低建設(shè)和運營成本、提高投資回報，從而促進PPP項目更有效地實施。在確保項目質(zhì)量和效果的前提下，社會資本可以通過強化管理、降低成本、提高效率以及積極創(chuàng)新等方式來獲得額外的收益。綜合考慮這些策略，社會資本可以在PPP項目中實現(xiàn)投資的穩(wěn)定性，同時通過特許經(jīng)營模式來規(guī)范參與并激活現(xiàn)有資產(chǎn)，形成良性的投資循環(huán)。

（六）新形勢下社會資本的分配戰(zhàn)略目標

在新形勢下，社會資本方在參與公私合作項目（PPP項目）時需要明確分配戰(zhàn)略目標，必須以投資戰(zhàn)略和融資戰(zhàn)略為依據(jù)，必須為項目整體戰(zhàn)略服務(wù)，保障各投資方的權(quán)益，以確保項目的長期可行性和共贏。首要目標是風險與回報的平衡，根據(jù)項目的性質(zhì)和市場條件明確風險承擔程度，以確保獲得合理的投資回報?？沙掷m(xù)性和社會責任方面的目標也愈發(fā)重要，確保項目達到環(huán)境、社會和治理的可持續(xù)性標準。項目的運營和維護階段需要關(guān)注，分配戰(zhàn)略目標是確保項目在整個生命周期內(nèi)維持高效和可持續(xù)地運營，保證各投資方的長遠利益。合作與合同履行的目標是確保與政府和其他合作方的合作順利進行，遵守合同義務(wù)。多方面的戰(zhàn)略目標的明確設(shè)定有助于社會資本方實現(xiàn)項目的長期成功和可持續(xù)發(fā)展，同時滿足其經(jīng)濟和非經(jīng)濟利益。社會資本方需要根據(jù)項目特點和市場條件制定適合的分配戰(zhàn)略目標，并根據(jù)變化的環(huán)境和需求不斷調(diào)整和優(yōu)化，不斷地向市場傳遞項目正常發(fā)展信息，樹立社會資本方的良好形象；持續(xù)增加的項目收益，更能反應(yīng)項目良好的發(fā)展前景，更有利于保障股權(quán)權(quán)益，增強社會資本方對項目的投資信心，以實現(xiàn)項目的共贏和可持續(xù)性。

三、社會資本參與PPP項目的風險管理

（一）風險識別與評估

在新形勢下，社會資本方參與公私合作項目（PPP項目）時，風險管理至關(guān)重要，它直接關(guān)系到項目的穩(wěn)健運營和社會資本方的利益保障。風險識別與評估是風險管理的起點，需要全面、系統(tǒng)地分析項目面臨的各種風險因素。政府政策和法律環(huán)境的不確定性和變化對項目造成重大影響。社會資本方需要密切關(guān)注政府政策和法律的動向，評估其對項目的潛在風險并及時做出反應(yīng)。市場需求、競爭態(tài)勢、價格波動等因素都對項目產(chǎn)生影響。社會資本方需要分析市場趨勢和競爭格局，以預(yù)測市場風險并采取適當措施來應(yīng)對。社會資本方需要評估這些風險對項目財務(wù)狀況的影響，并制定相應(yīng)的風險管理策略，以確保項目的財務(wù)可持續(xù)性。社會資本方需要評估項目的技術(shù)可行性和執(zhí)行能力，并準備應(yīng)對技術(shù)和執(zhí)行風險的計劃，以確保項目按計劃進行。社會資本方需要評估項目對環(huán)境的影響，并制定可持續(xù)性計劃，以滿足可持續(xù)性標準和社會責任要求，以及減輕環(huán)境風險。

（二）風險分擔與合同設(shè)計

在項目的早期階段，各方需要明確定義和協(xié)商風險的分擔責任。通常情況下，政府和社會資本方會共同評估項目面臨的各種風險，并根據(jù)各自的能力和資源來分擔這些風險。這需要仔細研究風險分擔機制，以確保合同對風險的分擔具有公平性和合理性?？紤]合同期限、合同變更機制和糾紛解決程序等問題，以確保項目在風險發(fā)生時能夠得到及時有效的處理。不同類型的PPP項目涉及不同的風險，合同設(shè)計應(yīng)根據(jù)項目的性質(zhì)進行調(diào)整。例如，基礎(chǔ)設(shè)施項目面臨建設(shè)風險和運營風險，而服務(wù)類項目更多地涉及市場競爭和服務(wù)質(zhì)量風險。合同設(shè)計應(yīng)具體針對項目的需求和風險情況進行定制。項目合同的設(shè)計應(yīng)考慮項目的整個生命周期，需要靈活應(yīng)對不同階段的風險和需求，以確保項目的長期可行性和成功運營。

（三）風險應(yīng)對措施與監(jiān)控

一旦風險事件發(fā)生，社會資本方和政府都需要有明確的應(yīng)對計劃。例如，對于財務(wù)風險，社會資本方可以制定匯率和利率風險管理策略，以降低匯率和利率波動帶來的不利影響，同時加強資金監(jiān)管，提高應(yīng)收賬款的周轉(zhuǎn)率以及償債能力。對于技術(shù)風險，可以建立備用方案和應(yīng)急預(yù)案，以確保項目不受技術(shù)故障的影響。對于市場風險，合理指定產(chǎn)品或服務(wù)的價格供需變化，及時掌握主要客戶的信用情況，熟悉稅收政策并做合理籌劃，了解潛在競爭者及其主要產(chǎn)品、替代產(chǎn)品情況。特別是在考慮運營和維護風險時，可以在權(quán)衡成本效益的基礎(chǔ)上，采取適當?shù)拇胧﹣斫档惋L險。這包括利用地下空間進行開發(fā)建設(shè)，以提高土地的使用效率，而不改變地表原有的類別和現(xiàn)狀。同時，依法依規(guī)合理地調(diào)整土地規(guī)劃用途和開發(fā)強度，通過特許經(jīng)營模式推動現(xiàn)有資產(chǎn)的改造和轉(zhuǎn)型，以提高資產(chǎn)的利用效率，并進入高附加值領(lǐng)域。監(jiān)控風險的目的是及時識別潛在的問題，并采取措施來控制風險的發(fā)展，針對重點關(guān)注的風險及相應(yīng)指標，通過設(shè)置風險預(yù)警指標體系，并將指標值與預(yù)警臨界值進行比較，及時識別，準確分級，對在風險監(jiān)控中發(fā)現(xiàn)的已經(jīng)形成較大損失的重要事件應(yīng)向項目管理層和董事會報告，對特別重大事件預(yù)警應(yīng)建立應(yīng)急處置機制。社會資本方和政府應(yīng)建立有效的監(jiān)控體系，確保項目的各個方面都處于可控狀態(tài)。通過定期進行項目運營評估，對項目的運營情況進行監(jiān)測和分析，評估潛在的風險，并建立相應(yīng)的約束機制，以確保公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的質(zhì)量和效率得到切實保障。

（四）風險的考核與評價

風險的考核需要全面、系統(tǒng)地識別潛在風險因素，包括政策風險、市場風險、財務(wù)風險、技術(shù)風險、環(huán)境風險、合同風險、操作風險以及社會風險等多個方面。社會資本方和政府需要共同參與風險識別過程，以確保各種風險被全面考慮。社會資本方需要對不同時間段的風險進行考核和評價，并制定相應(yīng)的風險管理策略。同時應(yīng)重點關(guān)注政府及有關(guān)方面對項目運營階段開展的績效評價情況，進行監(jiān)測分析，評估潛在風險，接受公共監(jiān)督，建立約束機制將社會公眾意見作為項目風險考核與評價的重要內(nèi)容。不同利益相關(guān)者對不同風險有不同的關(guān)切點和期望，需要綜合考慮他們的意見和利益，以制定合適的風險管理方案。隨著項目的進行，風險情況會發(fā)生變化，新的風險因素出現(xiàn)。項目管理團隊需要建立有效的監(jiān)控機制，以跟蹤風險的演變并及時采取措施來控制和應(yīng)對風險。

四、社會資本在PPP項目中的可持續(xù)性考慮

（一）社會資本在可持續(xù)性中的角色

社會資本方應(yīng)將環(huán)境可持續(xù)性置于重要位置，對項目給環(huán)境造成的影響進行全面評估，并采取措施來減輕和彌補這些影響。例如，在基礎(chǔ)設(shè)施項目中，采用環(huán)保技術(shù)和工程實踐，減少對自然資源的消耗和生態(tài)系統(tǒng)的破壞。社會資本方可以積極參與碳減排和可再生能源項目，以推動低碳經(jīng)濟的發(fā)展。關(guān)注社會可持續(xù)性，對項目給當?shù)丨h(huán)境和社會的影響進行評估，并采取措施來提高社會福祉和促進社會發(fā)展。社會資本方需要確保項目在經(jīng)濟上可行并具有盈利潛力，以吸引投資和確保項目的長期可持續(xù)性，對項目的財務(wù)可行性進行充分評估。社會資本方應(yīng)在項目的規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)、融資、運營和維護階段持續(xù)關(guān)注可持續(xù)性因素，并隨時調(diào)整策略和措施以適應(yīng)變化的環(huán)境和需求。通過積極關(guān)注可持續(xù)性因素，社會資本方可以實現(xiàn)項目的長期可行性，同時滿足社會責任和道德要求，有助于確保PPP項目在不斷變化的市場環(huán)境中取得成功，并為社會和環(huán)境帶來積極影響。

（二）新形勢下可持續(xù)性挑戰(zhàn)與機遇

全球經(jīng)濟不穩(wěn)定性和市場波動性增加了項目的經(jīng)濟風險，影響項目的盈利能力和財務(wù)穩(wěn)定性。這也為社會資本方帶來了機遇，因為他們能通過多元化投資組合來分散風險，尋找更多的盈利機會，并靈活調(diào)整投資策略以適應(yīng)不斷變化的市場。全球氣候變化和環(huán)境問題日益嚴重，社會對企業(yè)的環(huán)保和可持續(xù)性要求不斷提高。社會資本方需要面對更嚴格的環(huán)境法規(guī)和標準，確保項目對環(huán)境的影響得到最小化，并積極參與可再生能源和碳減排項目，以應(yīng)對氣候變化挑戰(zhàn)。社會資本方也需要更多地考慮社會責任，支持社發(fā)展和改善社會福祉，以滿足社會的期望，并與政府合作，參與政策制定過程，并在法律合規(guī)方面保持高度警惕。政策和法律環(huán)境的變化也帶來機遇，例如政府鼓勵可再生能源和綠色項目的政策支持，為社會資本方提供了發(fā)展可持續(xù)項目的機會。新技術(shù)的應(yīng)用可以提高項目的效率、降低建設(shè)和運營成本，同時也可以減少對資源的消耗和環(huán)境的影響。社會資本方可以通過技術(shù)創(chuàng)新，積極采用先進技術(shù)，推動項目的可持續(xù)發(fā)展，提高投資收益，促進政府和社會資本合作項目更好實施，同時可以通過開發(fā)創(chuàng)新解決方案獲得的最大收益。

五、結(jié)論

在當前形勢下，PPP項目正處于快速發(fā)展期，中央和地方政府出臺了大量政策吸引社會資本參與，市場空間持續(xù)擴大。與此同時，傳統(tǒng)的投資領(lǐng)域如制造業(yè)和房地產(chǎn)面臨壓力，使PPP項目成為新的利潤增長點。為適應(yīng)這一發(fā)展態(tài)勢，社會資本需要制定靈活的財務(wù)戰(zhàn)略，在項目建設(shè)、運營的不同階段都實現(xiàn)投資目標；調(diào)整投資布局，關(guān)注中西部地區(qū)、高新技術(shù)類PPP項目，并積極利用數(shù)字化手段提升項目運營效率。同時社會資本還必須高度重視風險管理，建立全面的風險識別、分擔、應(yīng)對和監(jiān)控機制，防范各類風險對項目的不利影響?？沙掷m(xù)發(fā)展理念也需要被充分強調(diào)，社會資本方要在選擇、設(shè)計建設(shè)、運營和移交PPP項目的過程中，全面考量環(huán)境保護、社區(qū)發(fā)展、社會責任等因素。

文章來源： 《中國集體經(jīng)濟》   http://k2057.cn/w/jg/1406.html